城管不可能取消，而是要更加规范

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　　访谈者：朱开云

　　受访者：罗亚蒙 城市管理专家、中国城市管理协会会长

　　同情小贩批评城管说明社会有良心

　　小贩是社会的弱势阶层，社会舆论同情小贩、批评城管，是个好现象，表明社会良心还在，对城管也是鞭策。我国正处在城市化快速发展阶段，城市规划没有给小贩应有的足够空间。小贩的抗争，则是一场争夺城市生存空间的“持久战”。

　　青评论：临武卖西瓜小贩之死，让人们重新高度关注城管问题。就在瓜农之死尚未尘埃落定时，哈尔滨又出现了城管打人现象。夏天似乎是城管与小贩矛盾高发期。这是什么原因？

　　罗亚蒙：城市管理工作，有一些季节性规律。夏天，市民户外活动频繁且延续时间相对较长，又是各种瓜果大规模上市的季节，也是各种摊贩营业时间较长的季节，加之夏季天热，城管、小贩火气随之旺盛，矛盾冲突发生几率往往会比其他季节偏多。

　　青评论：自从沈阳夏俊峰案子之后，城管始终是社会关注的焦点，每当哪里出现了有关城管的负面消息，总会引起如潮批评，似乎很少有人为城管说好话。一个为城市秩序做出了管理努力的机构，为什么其形象和公众美誉度低到如此地步？

　　罗亚蒙：对城市管理工作的评价，有三个舆论场：一个是社会公共话语舆论场，城管形象很“差”、名声很“臭”；其次是本市市民行风评议舆论场，据我了解，各地满意率普遍高于85%以上，有的城市市民满意率高达90%以上；第三是党委、人大、政府、政协、纪检、监察、审计等领导机关绩效评价舆论场，据我了解，绝大多数城市党政领导对城管的工作是关心、支持、重视、体恤和基本满意的。

　　城管公众形象美誉度，并非真的很差，准确表述应当是呈现“臭豆腐”效应：闻着臭，吃着香。各地城管系统选调干部或招考公务员，报名都十分踊跃，甚至有的城市法院院长、公安局长、检察院检察长、司法局长、法制办主任等等也积极报名竞聘城管执法局长。

　　青评论：各地市民行风评议满意率普遍高于85%，这个数字是怎么统计出来的？是否具备客观性？

　　罗亚蒙：每年各地党委、政府都要开展市民行风评议，由老百姓给政府部门打分，以走访调查、电话访问、网络投票等方式进行。从结果来看，老百姓对城管满意率一直还是比较高的，有的地方城管的满意度要高于其他政府职能部门。

　　青评论：为什么社会公共话语舆论场与市民行风评议的数字呈现两极化？

　　罗亚蒙：目前对城管的舆论批评主要集中在互联网上，特别是微博，所做的评价与本人少有相关性。微博的扩散效应以及人们的情绪化表达使一些突发事件被放大。舆论往往一边倒。但市民行风评议往往是市民针对本地城管及自身经历的一个评价。这两者是完全不同的两种体验，出现看上去相反的“结果”也就不足为怪了。

　　青评论：社会形象差，导致城管执法面临难局。管严了，难免冲突，管松了，收不到效果。有的地方甚至出现城管用眼光执法的现象。这样的窘境，是不是意味着城管工作面临了某种临界点？

　　罗亚蒙：管理城市工作，首先对市民负责，其次对领导负责。只要市民满意、领导满意，城管会虚心接受舆论理性批评但不会过多在意妖魔化舆论抹黑。城管工作还会按部就班进行，倡导八年的亲民服务、文明执法、和谐城管也不会改变。城管用眼光执法也是一种进步，各地的城管现在都在探索，探索更有效更和谐的执法方式。

　　我们必须对城管暴力坚持“零容忍”的态度。北京城管打人就开除，泰安城管打不还手、骂不还口，都做得很好。从数据支持上来看，目前全国城管100多万，暴力冲突事件发生几率多年保持在千分之五以下，大多数城市城管暴力零纪录，这表明99.5%的城管都是比较文明执法的。

　　青评论：城管出故事，往往是和小贩起冲突。城管在履行其他职责比如拆除违建方面，反倒不容易引爆矛盾。小贩是不是更难管？或者说，小贩因为得到了社会的广泛同情，导致城管站在了社会情绪的对立面？城管有可能协调行政执法与底层同情吗？

　　罗亚蒙：小贩是社会的弱势阶层，社会舆论同情小贩、批评城管，是个好现象，表明社会良心还在，对城管也是鞭策。真正协调好行政执法与底层同情，根本解决问题，绝大多数城市十年左右不可能做到。因为我国正处在城市化快速发展阶段，城市规划没有给小贩应有的足够空间。小贩的抗争，则是一场争夺城市生存空间的“持久战”。

　　当然，协调好行政执法与底层同情，城管部门还是可以有所作为的。近年来，各地城管部门按照“疏堵结合、以疏为主，区分地段、定时定点、宽严适度”的工作原则，建设了数以万计的便民市场疏导点，促进流动摊贩规范化。山东聊城城管近两年集中为摊贩建设了17个便民市场、杭州千岛湖把豪华写字楼一层设为免费便民摊点，都做得很好。四川岳池城管还帮助指导摊贩“自治”，效果也十分明显。

　　城管任何时候都不得使用暴力

　　城管没有暴力权，任何时候都不得使用暴力，所有城管暴力都是非法的，不受法律保护。城管遭遇暴力抗法、妨碍公务行为，应报请公安机关依法处置，这些已经都有明确的法律规定。

　　青评论：各个地方的城管归地方政府管辖，他们没有一个共同的上级部门，这在行政执法机构中非常罕见。据说全国也没有一部专门的城管执法法律。城管是否存在法律授权不足和业务指导不足的问题？

　　罗亚蒙：城管的法律授权问题没有大问题，只是需要完善，需要全国人大制订通过一部《中华人民共和国城市综合管理法》。业务指导不足的问题，目前倒是显得十分突出。实际上，城市管理工作的方方面面，各地都有很多很好的经验，我们也掌握大量成功的案例，但由于中央没有主管部门，为“和谐城管”作出了贡献的“全国城管执法局长联席会议”交流机制横遭非议近两年没有很好发挥作用，中国城市管理协会也不能在内地注册被迫在香港登记，无法更好推进各地城管工作。目前，中央已经同意行业协会无主管登记，我们寄希望于国务院尽快出台新的登记条例，中国城市管理协会早日在内地注册。

　　青评论：“全国城管执法局长联席会议”是什么性质的一个平台，您说它为“和谐城管”做了贡献，具体体现在哪些方面？中国城市管理协会目前主要做哪些工作？

　　罗亚蒙：“全国城管执法局长联席会议”是全国多地的城管局长联合发起的一个交流机制平台，因为城管没有一个主管单位，各地城管之间缺乏交流，一些先进的探索经验难以得到推广，这个平台交流活动在2007年到2010年举办了4届，它致力于交流各地城管先进工作经验、推动全国城管标识的统一、集体抵制城管暴力，使“和谐城管”成为一种与会成员的共识。由于种种原因，近两年没有很好活动。中国城市管理协会目前不能独立开展活动，只能做一些城市管理方面的研究，没有充分发挥平台的作用。

　　青评论：我们都知道，警察执法是非常规范的，什么时候该采取什么样的措施，都有明文规定，但城管似乎不是这样，不同地方的城管在管理小贩时，措施和力度也都不同。这种缺乏执法规范也算是先天不足吗？比如，什么情况下可以使用暴力，还是城管根本就不能采用暴力手段。又比如，在遇到强烈抵触的情况下，城管如何履行义务，是不是也该有个部门规章？

　　罗亚蒙：城管执法不宜一刀切。我国从南到北、从东到西，经济发展水平、城市化程度、文化传统有天壤之别，城市管理必须因地制宜，以市民满意、领导满意为最高标准。如果全国城管一刀切，就要出大乱子。这也是国务院把城市管理体制的决定权赋予城市政府的原因。城管没有暴力权，任何时候都不得使用暴力，所有城管暴力都是非法的，不受法律保护。城管遭遇暴力抗法、妨碍公务行为，应报请公安机关依法处置，这些已经都有明确的法律规定。

　　青评论：行政执法，一般应该有对应的行政救济。但城管在执法时，小贩可能得不到救济，于是就可能出现私力救济的情形，最终导致矛盾激化。制度设计中，肯定是有救济渠道的，为什么小贩都不采用，而是干脆对抗和周旋？

　　罗亚蒙：小贩对城管行政处罚不服，可以提起行政复议、行政诉讼，行政救济、司法救济的渠道是畅通的，制度是健全的。小贩普遍不采用合法救济手段，我猜测可能主要还是因为救济成本（其中包括时间成本）过于昂贵、救济程序过于复杂，超出了大多数小贩个体的知识承受力、精力承受力和心理承受力。如果有专业法律公益组织专门为小贩免费提供此类服务，情况可能就会好一些。

　　推行商贩“自治”是未来城市管理的方向

　　未来城市管理的方向就是应该推行这种“自治”，包括城管在内的政府部门应该把商贩们组织起来，指导商贩们实施“自治”，这种自治可以是地域性的，或者是行业性的。目前来看，政府管的还是比较多，未来的一个方向是政府的强制力应该弱化，自治组织的集体约束力应该强化，个人遵章守法的自制力也要提升。这里，离不开政府的监督和指导，不然也容易黑社会化。

　　青评论：您在前面提到我们的城市规划没有给小贩足够的空间。“小贩的抗争，是一场争夺城市生存的空间持久战”，我们知道，《清明上河图》展示了商业繁荣、商贩与市民和谐共荣的景象，而城市规划的名著《美国大城市的生与死》也告诉我们，发达国家也崇尚错落的、杂居式的城市之美。为什么我们的城市规划会出现这种情况？

　　罗亚蒙：城市建设没有完备的便民服务设施，城市领导还把GDP和形象工程看得很重，中央部门还有许多莫名其妙的评选，这些都不是城管部门能解决的。严格说起来，城管就是一个为规划建设“擦屁股”、给党委政府“背黑锅”的部门。

　　要改变这种现状，就需要城市的管理者改变发展的思路。城市的规划应该以老百姓的生活便利为依据。城市应该是丰富多彩的。要是一个城市只有大商场、大楼盘，那多没劲儿。另一方面，这也跟城市管理者对城市的审美机械化有关，认为现代化大城市的标志就是整齐划一，这种偏见需要打破。

　　我们呼吁，每个城市的城管局长应该进入市政府城市规划委员会，参与规划决策。实际上很多的地方已经这么做了。这样，一些市政的问题可以在规划层面解决，比如规划中基础服务设施的完善，给小贩预留生存的空间等等。

　　青评论：城市和乡村户籍两分，以及独特的城市化进程，给中国的城市带来很多问题。城市管理有鲜明的特点和难点。城管正处于矛盾中心。您如何看待城市管理的进退两难局面？

　　罗亚蒙：中国城管没有进退两难。全国城管工作正在按照全国人民代表大会表决通过的《国家十二五规划纲要》“加强城市综合管理”要求，不断推进城管指挥综合化、分工专业化、技术现代化、行政法治化、信息公开化、服务人性化新模式，大踏步前进。

　　青评论：您刚才提到，四川岳池城管还帮助指导摊贩“自治”，效果也十分明显。您能否详细介绍这个情况？

　　罗亚蒙：四川岳池城区一条街道的菜贩在城管局引导、帮助下，自行制定自治方案：在街道两侧画出白线，菜摊不能跨越白线；菜摊周边有垃圾，菜贩立即扫走；清扫垃圾的扫帚、簸箕，由大家按月轮流提供；不得高声喧哗……如自治失控，请城管出面协调、管理。岳池县新风巷菜市不足10米宽的街道里，两旁100多家菜贩沿着两侧的一条白线一字排开，全长约100米的街道，竟没有一家菜贩越过白线。菜贩们互相监督，自治的效果比城管派人管理要好很多。

　　青评论：这种商贩“自治”的方式是否可以用来化解当下城市管理的矛盾，您如何看待这种“自治”的意义？政府是不是应该推广这种自治？

　　罗亚蒙：这个问题很关键。未来城市管理的方向就是应该推行这种“自治”，包括城管在内的政府部门应该把商贩们组织起来，指导商贩们实施“自治”，这种自治可以是地域性的，比如说某个地域的商贩联合起来实施自治，或者是行业性的，制定行规。目前来看，政府管的还是比较多，未来的一个方向是政府的强制力应该弱化，自治组织的集体约束力应该强化，个人遵章守法的自制力也要提升。这里，离不开政府的监督和指导，不然也容易黑社会化。

　　青评论：像纽约、伦敦这样的大城市都没有城管，他们是如何管理城市的？他们治理城市的经验有哪些是值得我们借鉴的？香港记者闾丘露薇报道过这么一个新闻，一个残疾人申请了小贩的牌照，卖雪糕。他为了多做生意，顺带卖起了棒棒糖，不到半年，这个小贩被食环署告上了法庭，被指阻塞交通及贩卖牌照指定范围外的商品。控方认为，如果纵容犯法行为，是对其他小贩不公，最后这名小贩被判罚款100元，当时法官还特地跟他解释，政府这是为了街道整洁，不是故意为难他。你怎么看待这个案例？

　　罗亚蒙：实际上，这些年，中国的城管也在探索各种先进的治理机制，比如说案例中的用司法的方式代替行政的处罚。比如推动涉及人身权和财产权的问题必须司法化。比如有的城市法院设立了城管法庭，城管的行政处罚由法院裁定是否强制执行。但是中国太大，各个城市的探索不一样，其中不乏先进的经验，但是由于缺乏一种力量去推动，就导致各地的情况很不一样。

　　这个案例还体现了人家执法的严格性和人情味，法律无情人有情。执法应该严格，但在具体操作上应该有人情味。

　　青评论：打个比方说，如果城市放开对小贩的限制，干脆让小贩自由出摊，这样能行吗，城市会不会乱套，市民生活会不会受到严重影响？

　　罗亚蒙：我相信没有任何一个城市市长敢做这个尝试。我敢肯定地说，只要城管放假一周，彻底放开，许多城市地段都将陷入车难行、人难走、睡难眠、垃圾遍地、污水横流的瘫痪、半瘫痪“梗阻”状态，大多数市民都将无法正常工作生活。

　　青评论：很多人呼吁取消城管，不知道您怎么看？这是不是意味着城管的很多职能，又重新回到各个部门里去，重现九龙治水的局面？职能分散，就一定管不住吗？

　　罗亚蒙：当初成立“城管”的初衷是“在城市管理领域相对集中行政处罚”，一人摆摊，不能工商罚一次、卫生罚一次、市容罚一次，城管综合执法，一事只罚一次。如果分散管理，九龙治水，只会更乱，不会更好。食品药品管理如此，城市管理也是如此。相对集中行政处罚和城市综合管理二者有机融合，才是中国城管的出路。

　　青评论：假如解散城管也面临人员分流问题，也可能导致社会不稳定。这个成本我们能否承担得起？

　　罗亚蒙：从目前中国的现状以及我们处在的发展阶段来看，解散城管不现实，城管系统需要增加编制，而不是解散分流。

　　青评论：有些国家里，城管的职能是由警察来负责的。我们有没有可能也实行这样的制度，以更规范的警察执法来代替不规范的城管执法，用强力执法代替弹性执法？还是说，应该以柔性执法为主？

　　罗亚蒙：目前，我国警察也是参与城管工作的，大多数城市公安局都是市政府城市管理委员会的成员单位。很多城市公安局都设立了城管公安分局或城管警察支队、城管警察大队。做好城管工作，需要城管部门柔性执法、政法部门刚性执法、公共部门热情服务三位一体。

　　青评论：如何管理城市，或者说要不要城管，背后的问题其实是，我们究竟要怎样的城市。是以城市乱一点为代价，给更多的外来人口以生存空间，还是以城市秩序为最大目标，把小贩们从城市赶走，似乎是当下面临的难题。这两者有可能协调吗？我们是不是应该降低对城市表面形象的要求呢？

　　罗亚蒙：城市管理不能有“洁癖”。城市是复杂的、开放的巨系统。城市的开放性决定了城市不可能像自家客厅一样一尘不染。城市管理当然以保障城市基础功能设施健康运行和维护城市公共空间良好秩序为职业使命，但同时城市管理也必须以民生为本，在市容与繁荣、脸皮与肚皮之间寻求最佳平衡点。把握尺度各城市肯定是不同的，沿海有的城市经济繁荣，本地几乎100%就业还吸纳大量外地劳动力，城市容貌的要求肯定就会高一些；中西部一些城市，经济发展相对滞后，民生维艰，城市容貌的要求就应当低一些。

　　青评论：如果以最乐观的态度预测城管前景，您有什么观点？城管会好起来吗？他们会从道义上被人们所普遍接受吗？

　　罗亚蒙：未来十年，随着中国城市化进程的推进，大规模规划建设活动行将结束，中国城市开始进入管理时代。城市管理的重要性将不断提升，将逐步成为城市政府和市长的首要工作。文/原来

　　我国城管的发展沿革

　　1981年，福建省福州市和厦门市组建城建管理监察队伍。

　　1990年7月，全国各城市的城建监察队伍统一归口国家及各城市的建设行政主管部门管理。

　　1997年4月，经国务院批准，北京市宣武区在全国率先启动城市管理领域的相对集中行政处罚权试点工作，当年5月，北京市宣武区城市管理监察大队成立，这是我国第一支城管队伍。

　　2000年7月国务院法制办召开了全国试点工作座谈会，将城市管理综合执法概念统一为相对集中行政处罚权概念。

　　2002年8月，国务院下发了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，试点工作得到国家正式认可并在全国全面推广。

　　2008年7月，国务院办公厅《关于印发住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，将原建设部城市管理的具体职责交给城市人民政府，标志着城管队伍不再归口于建设部管理。

　　国外“城管”一览

　　印度：城市管理从行政机构上是属于市政府的一项工作，具体到执行是由街区、社区警察来负责。

　　美国：具体到管理流动摊贩这一问题上，均是由当地的警察负责。

　　新加坡：新加坡国家环境局下设小贩署，小贩署的稽查队每四人一组，配备一名持枪保安负责对非法小贩的取缔工作。

　　德国：秩序局是其除警察局之外的主要行政执法部门。其工作受市内政部指导。